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煙葉稅存在的問題與對策

煙葉稅的誕生既是稅制改革的結(jié)果，也是國家對煙草實行“寓禁于征”政策的延續(xù)。農(nóng)村稅費改革后，基層政府的財力受到了較大的削弱，特別是對經(jīng)濟發(fā)展相對落后的西部地區(qū)來說更是雪上加霜。在一些地方基層政府獨享稅種稅源零散、收入少、征管難，還不能承擔(dān)財政支出的情況下，煙葉稅作為一個與地方經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)緊密相關(guān)的特色稅種理應(yīng)得到發(fā)展和壯大。

首先，煙葉稅獨立征收后，其性質(zhì)由農(nóng)業(yè)稅變?yōu)樯唐范悾瑹熑~收購中所開具的發(fā)票成為增值稅抵扣的依據(jù)，使煙葉稅與增值稅的征收緊密相連，但它又延續(xù)了煙葉特產(chǎn)稅的稅收分配辦法，其收入全部歸地方政府。這不但起到穩(wěn)定地方財政收入的效果，也有利于充分調(diào)動地方政府發(fā)展特色經(jīng)濟的積極性。其次，煙葉種植主要分布在貧困的邊遠(yuǎn)山區(qū)。據(jù)統(tǒng)計，全國510個種煙縣中有185個縣屬國家扶貧開發(fā)重點縣，其他有相當(dāng)一部分屬省級扶貧縣，這些地區(qū)商品經(jīng)濟發(fā)展滯后，工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，且引資能力較差，傳統(tǒng)的商品稅難以發(fā)展成為地方支柱稅種。再次，煙草制品的市場需求彈性較小，煙葉需求量能夠長期保持穩(wěn)定。煙葉稅是增加地方政府財政收入的有效方式，既有助于緩解地方財政的壓力，也有利于地方經(jīng)濟健康發(fā)展。最后，煙葉稅的征收成本低，有利于稅收的征管。煙葉稅的開征并沒有明顯增加地方稅務(wù)局的行政成本，地方稅務(wù)機關(guān)并沒有因新稅種的開征而另設(shè)機構(gòu)：由于煙葉收購期、收購點都較為集中，地方稅務(wù)機關(guān)也能夠及時、準(zhǔn)確地掌握稅源情況，并組織人員進(jìn)行征收。

二、存在問題

(一)煙葉生產(chǎn)補貼缺乏制度規(guī)范，扭曲了煙葉稅計稅價格

由于地區(qū)間生產(chǎn)條件存在一定的差別，各省對煙葉生產(chǎn)的產(chǎn)前補貼也各有高低，如對烤煙生產(chǎn)的化肥、農(nóng)膜、農(nóng)藥、烤煙用煤等農(nóng)用物資進(jìn)銷差價的補貼，對煙田水利、道路等基礎(chǔ)設(shè)施的補貼等，造成地區(qū)間煙葉生產(chǎn)邊際收益的差異。而這些補貼缺乏嚴(yán)格的制度規(guī)范，基本采用一年一定的方式，不但不利于煙葉種植的長期發(fā)展。也不利于煙葉稅的征收工作。此外，由于這些補貼多是由收購商在產(chǎn)前或產(chǎn)后以實物的形式提供給煙農(nóng)的，很難在收購價中體現(xiàn)。地方各級政府為了提高煙農(nóng)的種煙積極性，安排的煙葉生產(chǎn)補貼除了包括上述省級政府要求的明補外。往往還安排了一定的暗補，這必然使煙葉稅計稅價格與實際情況不相符合，從而造成稅源流失。

(二)煙葉稅征管中存在的問題

作為一般納稅人的煙草公司在收購煙葉時必須向出售人開具農(nóng)產(chǎn)品收購專用發(fā)票，該專用發(fā)票是計算煙葉稅和增值稅進(jìn)項稅額的法定憑證。然而，在實際操作中諸多因素影響了發(fā)票的開具工作，進(jìn)而影響稅收的征管。一方面，由于大多數(shù)煙葉的出售人是自產(chǎn)自銷的農(nóng)民，很難或不知如何提供有效證件，使得收購人難以及時開具發(fā)票;另一方面，大多數(shù)煙農(nóng)納稅意識薄弱，在收到貨款后也不主動向收購商索要發(fā)票，這使得交易方的監(jiān)督失去了作用，增加了稅務(wù)機關(guān)的稽征成本;第三，由于煙葉交易雙方的購銷關(guān)系基本為現(xiàn)金交易，稅務(wù)機關(guān)也難以準(zhǔn)確掌握煙葉交易實際發(fā)生額，從而有可能造成稅收的流失。此外，按政策規(guī)定，專用發(fā)票上應(yīng)注明農(nóng)產(chǎn)品品名、計量單位、數(shù)量、單價和金額，有些地方還要求逐筆開具，不能由多個出售人匯總開具等等。這些規(guī)定與客觀條件有較大的偏差。也給專用發(fā)票的開具帶來困難。

三、對策與建議

(一)改革煙葉收購價格制度，保障煙農(nóng)經(jīng)濟利益

筆者認(rèn)為，應(yīng)有條件地放開煙葉收購價格。煙草行業(yè)不同于其他行業(yè)，它由國家專賣，屬于國家壟斷性質(zhì)，如果完全放開煙葉收購價格有可能會出現(xiàn)價格扭曲的現(xiàn)象，即價格無法反映市場的供需情況。為此，政府可以通過規(guī)定各種煙葉的最低收購價格以保護(hù)煙農(nóng)的基本利益。同時，由于煙葉種植極易受到自然環(huán)境變化的影響，煙葉生產(chǎn)的不確定性因素很多，為了減少煙農(nóng)種煙的風(fēng)險，穩(wěn)定其生產(chǎn)積極性，也需要最低收購價格作為保障。

(二)進(jìn)一步改革煙葉生產(chǎn)補貼政策，完善煙葉稅的計稅依據(jù)

為了給煙葉種植創(chuàng)造-個穩(wěn)定的政策環(huán)境，避免煙葉稅的流失，可從以下三方面著手來完善煙葉補貼政策：

1、中央政府進(jìn)行統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，將各地對煙葉生產(chǎn)給予的明補和暗補進(jìn)行歸類，制定統(tǒng)一完善的補貼項目和標(biāo)準(zhǔn)，對一些地方因特殊情況需要安排特別補貼的，應(yīng)規(guī)定將該補貼標(biāo)準(zhǔn)控制在合理范圍內(nèi)。

2、在確定各省補貼標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上給予各地一定的浮動空間，使各地能根據(jù)本省實際安排補貼政策。

3、以上年的通貨膨脹指標(biāo)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格指標(biāo)及農(nóng)產(chǎn)品價格指標(biāo)等與煙葉生產(chǎn)及煙農(nóng)利益密切相關(guān)的價格指標(biāo)為基礎(chǔ)，建立煙葉收購參考價格和補貼的浮動機制，保障煙農(nóng)利益不因市場價格的波動而受損。

(三)逐步建立起烤煙綜合保險制度

烤煙風(fēng)險直接影響煙農(nóng)種煙的積極性，財政補貼、價格補貼等政策固然在一定程度上能夠降低生產(chǎn)風(fēng)險，但不穩(wěn)定的政策因素難以維持煙葉生產(chǎn)的長期可持續(xù)性發(fā)展，建立烤煙保險制度可以消除煙農(nóng)對種煙風(fēng)險的顧慮，保護(hù)其應(yīng)得的利益。由于煙葉生產(chǎn)涉及煙農(nóng)、煙草企業(yè)及政府三方的利益，可考慮建立多層次的保險體系，即煙農(nóng)白保、煙草企業(yè)與煙農(nóng)共保及政府統(tǒng)籌保險。在一些地區(qū)已探索出一些成功的保險方式。例如，廣西河池市煙草分公司的煙葉生產(chǎn)風(fēng)險保障金制度，按合同面積每畝提取一定款項，存入專用賬戶，作為當(dāng)年的煙葉生產(chǎn)風(fēng)險保障金，主要用于對遭受自然災(zāi)害的煙農(nóng)進(jìn)行適當(dāng)補償及防災(zāi)救災(zāi)。再如河南內(nèi)鄉(xiāng)縣的煙葉生產(chǎn)風(fēng)險金機制是煙草企業(yè)與地方政府共擔(dān)煙葉種植的風(fēng)險。每畝每年征收10元，其中縣財政負(fù)擔(dān)2元、植煙鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)3元、縣煙草公司負(fù)擔(dān)5元，每年10月底以前，足額籌措到位。實行專賬專戶，并成立基金管理理事會，理事會單位分工負(fù)責(zé)，強化管理，規(guī)范資金使用范圍。對煙葉種植遭受不可抗拒的自然災(zāi)害，損失達(dá)到50%以上的煙田。由受災(zāi)鄉(xiāng)、村寫出申請，經(jīng)理事會組織人員現(xiàn)場評估后，對受災(zāi)煙農(nóng)給予一次性救災(zāi)補助。風(fēng)險基金不透支，節(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)下年，滾動使用。

(四)改進(jìn)煙葉稅征管方式，提高稅收征管效率

煙葉稅的征管不僅關(guān)系到地方稅收利益。也關(guān)系到整個煙草行業(yè)的稅收鏈，而煙葉收購專業(yè)發(fā)票是承接兩者的關(guān)鍵點，為做好煙葉稅的征管工作，應(yīng)該從以下幾方面著手：

1、統(tǒng)一全國農(nóng)產(chǎn)品收購專用發(fā)票的格式和內(nèi)容，對企業(yè)開具農(nóng)產(chǎn)品收購專用發(fā)票的項目進(jìn)行刪減，以提高發(fā)票的開具效率。

2、允許收購單位在附有收購明細(xì)表的情況下匯總開具，這樣既方便出售人銷售。又方便企業(yè)收購業(yè)務(wù)的順暢開展。

3、為加強對煙葉采購過程中現(xiàn)金流的監(jiān)管，應(yīng)要求各煙站收購資金的支付通過銀行轉(zhuǎn)賬方式，這樣可以減少采購人員通過虛開發(fā)票套取現(xiàn)金的行為，同時也可以有效減少由于實際現(xiàn)金流與票據(jù)不符造成的稅收流失。

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